“依法治国的主要问题，不在立法，而在司法”

　　多位受访学者表示，以司法改革作为依法治国的突破口，有很强的现实意义。“中国依法治国的主要问题，不在立法，而在司法。”中国社科院一位法学学者告诉《中国新闻周刊》。

　　根据全国人大的统计，截至2010年底，中国正在生效的法律、行政法规和地方性法规分别达到236件、690多件和8600多件。2011年，时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布：“由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”

　　但在立法总体上实现“有法可依”的同时，法律实施的现状却不令人满意。在2013年的一篇文章中，中国社科院法学所所长李林将近些年的法治现状描述为“进一步，退两步”，与改革开放前20年的“进两步，退一步”形成鲜明对比。其中最为突出的表现，就是司法改革倒退和人治回潮。

　　一位受访学者将中国的法治现状描述为“严苛立法，普遍违法，选择执法”。他说，法律实施已经是中国法治建设上一个软肋。

　　最高人民法院副院长江必新，曾对立法与法律实施之间的关系进行过描述。他说，如果从工作难度和力度考虑，立法和法律实施在法治建设中的分量是1：9的关系：如果花1分力量立法，就要花9分功夫去实施。

　　而法律实施不如人意的一个重要原因，是司法机关的地位偏居弱势。在管理体制上，法院和检察院都是实行条块双重管理，即同一系统的上级机关和同级党委都拥有管理权，但“条”上主要在业务上进行管理，而同级的党委、政府却对其人财物拥有分配权。

　　受制于地方政府的司法机关，不得不从法律的实施者和政府的监督者，蜕变为政府的职能部门，为政府的执政目标服务，而法律亦蜕化为实现执政目标的一个工具。这一方面让司法机关法律实施的角色流于虚设，另一方面，地方政府在从事违法行为时，顾虑也大大减少。一位受访专家说，这种体制性的设置，让司法机关有时候不得不充当一种纵容违法的角色。

　　当司法机关不再是最终救济者时，大量的法外上访应运而生。而上访问题的久拖不决，又很容易成为稳定的隐患。一位受访专家说，中国的维稳难题，从某种程度上说，是对中国法治缺陷的一种报复。

　　“对当政者来说，当事人寻求司法救济的风险，要远远小于寻求法外救济的风险。这是司法改革的一个重要背景。”

　　十八届三中全会提出，要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。

　　分析人士认为，这一举措，有助于在法律实施上形成一种良性循环：一方面，司法机关自身“立”了起来，这有助于其回归法律实施者的本色;另一方面，其与地方政府之间的关系，从原来的依附者回归监督者，这将提高地方政府的违法成本，从而会遏制其违法行为。这是司法机关的角色回归可能带来的连锁反应。

　　从“发展型政府”到“法治政府”

　　同样基于稳定的压力，地方政府也面临着角色的调整。在过去几十年，地方政府的主要任务是发展经济，发展之路又是“摸着石头过河”，发展的过程往往伴随着对法律的突破。这背后既有改革的需要，也有政绩的需要。前者往往开拓出新的局面，而后者往往破坏了可持续发展。

　　最近十多年，这种发展至上的发展方式，带来了越来越多对民众权利的侵犯。中国人民大学一位受访社会学者说，在中国，城市扩张和官员升迁的过程，往往伴随着官民之间的博弈。

　　当这种粗放型的发展方式带来越来越大的稳定风险时，地方政府向“法治政府”的转型，就成为一种合理的选择。从“发展型政府”向“法治政府”转型的过程，就是发展的红利与风险逐渐走向平衡的过程。

　　这一转型，仅靠地方政府的自觉很难完成，需要中央政府的顶层设计。其中最为重要的一块，是如何设计一套不同于过去“以GDP论英雄”的考核体系。

　　除了司法改革，依法治国还有另外一个切入点，就是反腐。十八大以来，中国的反腐态势摧枯拉朽，但始终有一个“如何治本”的结构性问题。另外，也有人提出疑问：如何让中国的反腐走向常态，从而避免其历史上常有的“运动”色彩?

　　在8月25日出席十二届全国政协委员会常务委员会第七次会议开幕会时，王岐山再次提出了反腐“三段论”，即从“不敢腐”到“不能腐”，再到“不想腐”，这是一个由治标到治本的过程。他说，经过近两年的反腐，现在“不敢腐”已经初见成效，而从“不敢”向“不能”迈进，还要靠制度创新。

　　但中国的第二步反腐，还走在“制度创设”的路上。四中全会能否在防止腐败上祭出“新法”，也为人期待。

　　高尚全在接受《中国新闻周刊》采访时，再次提到了官员财产申报制度。他说，对于制度性反腐来说，财产公示和申报仍然是被证明行之有效的制度。在去年写给中央的一封信中，他对这一制度的实施给出了具体的建议：为了减少实行的阻力，可以先在新上任的官员中施行。