原标题：“宪法实施和监督制度”如何健全和落实

　　秦前红，法学博士。现任武汉大学法学院教授，博士生导师，武汉大学宪政与法治国家研究中心常务副主任，《法学评论》主编。兼任中国宪法学研究会副会长、中国港澳基本法研究会副会长等社会职务。同时是中国人民大学、深圳大学等十多所大学的兼职教授。

　　如何实施宪法，并使宪法具有权威，在当下似乎成为中国社会的一致共识。中国共产党作为一个能够代表全体人民根本利益的政党，在其十八届四中全会《决定》中明确提出要“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。

　　我国第一部宪法——1954年宪法仅仅规定全国人大有法律制定权，如此过于单一集中的立法权限配置显然不能满足一个地广人多的国家需求，因此，到了1956年，全国人大又授予全国人大常委会以法令制定权。上世纪七十年代末八十年代初，为了配合中国经济改革，又赋予一定层级的地方人大以地方法规制定权。到了2000年，中国制定了《中华人民共和国立法法》，正式将法律体系固化为宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章所组成的庞大体系。由此而产生以下几个问题：

　　其一，宪法监督的对象是什么？是否是除宪法以外的所有法律性文件？如何通过宪法监督实现社会主义法治体系的有机整合，力避法律、法规相互打架的现象？

　　其二，尽管宪法较之于普通法，其修改制定程序更为严格，但在中国这样一个执政党具有高度主导能力的国家里，单纯考量修宪制宪的程序门槛没有太大实质意义。这样便合逻辑地产生一个问题，当宪法本身有重大瑕疵，并进而影响到了公民基本权利和国家社会发展时，那么相应的救济手段是否仅限于宪法修改一途？毕竟修宪耗费的法治成本更高，如何通过激活宪法解释条款，使得宪法能够有效回应社会期待？

　　其三，法治国家的一个意义化约是一切组织和个人都在宪法法律范围内活动，但在中国，一方面，执政党有着自己治国理政的路径依赖，要依靠自己的组织动员、政策引导、会议政治等方式型塑社会；另一方面，领导党的角色期待，使得它不断溢出宪法、法律的变革路线。是以，如何认知并且对待党规党法问题，成为中国违宪审查的最大瓶颈。

　　我国宪法规定全国人民代表大会制度是根本政治制度，全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关。国家的行政机关和国家的司法机关（法院、检察院）都由人大产生，并且向人大负责。它们与人大之间不是分权制衡关系，而是分工监督关系。因此，有关中国到底采行哪种违宪审查模式一直存在争论。无论是采用奥地利、德国的宪法法院模式，还是采用美国的司法审查模式，抑或是采用法国宪法委员会模式，又或者是创立“中国版”的违宪审查模式，都面临如何处理违宪审查机关与全国人大及其常委会之间权力配置关系的问题，并进而影响到全国人大及其常委会制定的法律能否成为违宪审查对象的问题。

　　我国宪法第62条规定，全国人民代表大会有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。按照权威机关的解释，上述所称的“决定”包括全国人大常委会所有制定法律的行为。由此推而论之，若全国人大常委会的法律违背宪法和全国人大的法律，全国人大可以行使违宪审查权，宣布撤销或者无效。但这仅仅是逻辑上的可能，实际情况则可能是：全国人大常委会事实上掌控着全国人大所有议程，任何针对全国人大常委会的违宪质疑在程序上几乎难以启动；全国人大常委会组成人员行政级别更高，被认为更有经验、更有能力履行人大代表职责；全国人大常委会即便有不适当的决定或者立法，为了不损害人大常委会的权威，亦会采取人大常委会自行纠错的办法；在中国无论是全国人大还是全国人大常委会的立法，其过程也受执政党的领导，执政党乐见协商纠错的办法而非采取对抗审查的办法。

　　我国宪法第67条规定：全国人大常委会解释宪法、监督宪法的实施；解释法律；监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的工作；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市制定的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规、决定和命令……中国法律界据此一致认为全国人大常委会为宪法监督机关。但问题在于：全国人大常委会一年仅开七次左右会议，每次会议会期仅为4天左右，它如何能担负起经常性监督宪法实施的职责？监督宪法实施当然需要解释宪法，而解释宪法一般认为具有同宪法相等的效力，那么人大常委会是否会利用释宪权力将自己违宪行为合宪化？是否会利用释宪权力将全国人大制定的法律解释为违宪（这样人大与常委会的关系必然出现错位）？全国人大常委会既解释宪法又解释法律，这两者在解释程序、解释效力上到底有何不同？全国人大常委会监督法院、检察院工作是否可以监督个案？是否可以直接改变或者撤销最高法院、最高检察院的司法解释？当然最为重要的是至今尚未制定全国人大常委会解释宪法程序法，以至于全国人大常委会解释宪法是自行启动，还是依职权启动？解释决定是全体一致通过还是绝对多数通过？全国人大常委会解释宪法的方法如何采行，比如文意解释、体系解释、历史解释、目的解释等诸多方法之间，如何确定解释方法先后顺序等？这个问题不解决，宪法解释条款恐怕还会是冰冻条款。

　　2005年全国人大常委会成立“法规审查备案”机构，下设于全国人大常委会专门委员会法制委员会之下，旨在回应社会有关人大常委会在违宪、违法审查方面无所作为的质疑。但这样一个机构的设立事实上回避了对法律的违宪审查，仅对低位阶的地方性法规、行政法规进行违法审查。由于全中国每年制定的行政法规、地方性法规加总起来数以千计，且审查的提起主体、审查程序、审查结果宣告方式等均无细化的规定，这些导致“法规备案审查机构”运作起来既力不从心又无可奈何。

　　中国诸多学者主张“立法具体化”是宪法实施的重要方式，近二十年来最高立法机构也不遗余力地试图创建一个法律体系。2012年时任全国人大常委会委员长吴邦国代表官方宣告中国社会主义法律体系已经建成。把成文立法当成宪法实施进而型塑宪法权威的方式，其所面临的理论与实践困境在于：成文立法未必能够忠实于宪法精神、宪法规范。按照我国宪法和立法法的规定，全国人大和全国人大常委会之间有着明确的立法权限划分，全国人大常委会制定的法律不得违背宪法和全国人大制定的法律，全国人大常委会不得行使应由全国人大行使的立法职权，但事实上近十多年来全国人大常委会僭越全国人大的立法权限并不鲜见。欧洲宪法学者以“宪法委托”理论来解决宪法方针条款的立法具体化问题，又以基本权利的司法直接适用来解决公民的基本权利救济问题，同时还以“立法不作为”理论来防范立法机关的消极懈怠，这些制度安排合成一个目的就是尽量减少立法恣意的空间，避免因立法机关的阻碍虚化甚至掏空宪法给予公民的保障。而从我国的现实来看，假如最高立法机构或积极通过立法侵犯公民权利或消极立法不作为贬损公民权利空间，在当下宪法体系中很难找寻救济空间。

　　我国宪法第101条、第128条规定，最高人民法院和地方各级法院分别对全国人大和地方各级人大负责。1985年《全国人大常委会关于法律解释问题的决议》规定：最高人民法院只能针对个案中的法律适用问题进行司法解释。我国《立法法》明确规限了法院审理案件适用法律的权限。最高法院有权向全国人大常委会提出审查相关行政法规、地方性法规和其他规范性文件的要求，而不能直接依据宪法而质疑法律的合宪性。我国行政诉讼法规定：人民法院在行政诉讼中只能审查具体行政行为的合法性、合理性，而不能审查抽象行政行为的合法性、合理性。据此，中国学界主流观点认为，法院既无宪法适用的权力亦无宪法解释的权力。鉴于上述，学者认为违宪审查意义的宪法司法化在中国暂时可能遇到制度的藩篱。

　　宪法必须具有权威是近三十年来不绝如缕的呐喊。宪法的关键在于实施，宪法的生命也在于实施。但如何能在山重水复之中获得宪法实施的柳暗花明，这是横亘在中国法治建设面前的一道难题。