王绍光 鄢一龙

新中国成立之初，领导人就非常注重发挥“外脑”的作用，“一五”计划编制反复征询前苏联的意见，“三五”计划期间提出了“领导、专家、群众”三结合的方法。但是出于保密的需要，当时国家计委为国家一级保密单位，专家作为外部人员发挥的作用很有限。

改革开放以后，专家发挥的作用越来越大。根据胡乔木同志在《中国领导层怎样决策》一文的介绍，20世纪80年代专家就在决策中发挥重要作用，一是加强了咨询机构的作用，主要是国务院的内部研究机构，中国社科院、北京的主要大学等；二是吸收专家参加论证工作。“七五”以后专家开始通过参加座谈会形式参与政策咨询，“九五”以后专家进一步通过参与前期研究来参与政策咨询，“十五”正式成立了专家审议会，“十一五”改为专家咨询委员会，成为专门的政策咨询与政策论证机构。

哪些人可以参与核心决策？

研究机构在决策过程中无疑具有很大的话语权，广泛参与决策过程，从决策的核心到外围，都可以看到专业研究人员无所不在的影响。

从参与结构来看，直接参与起草工作可谓进入了决策的核心。参与决策核心的是国家发展规划专家委员会，这一委员会不但是五年规划编制的长设咨询机构，同时还具有规划的论证权；处于决策咨询层的是参与决策的前期研究，意见规划编制不同阶段的征求意见；处于决策咨询最外围的是通过公众建言献策渠道、公众平台等主动提出各种观点和建议，以影响决策。

部分政府下属研究机构的学者直接参与规划的起草工作，例如参与党的《建议》起草组的成员有中央党校常务副校长李景田，中国科学院常务副院长白春礼、黄志坚，中国社科院常务副院长王伟光，中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉等人；而参与《纲要》起草的则有国家宏观经济研究院常务院长王一鸣等人。在一个由政府官员为主的起草组中，学者参与规划起草，为规划编制工作提供了专业性的视角。

专家论证是国家重大决策的法定程序

2005年10月，国务院明文规定，实行编制规划的专家论证制度。国家规划专家委员会正式成立后，成员开始为37名，后来增加为56名。“十二五”规划编制期间，在不同阶段总共召开了四次国家发展规划专家委员会会议，第一次会议是在基本思路起草阶段的屈群策环节（指在编制前期动员各方建言献策）召开，讨论国家“十二五”规划的若干重大问题；第二次会议是在基本思路征求意见环节召开，听取专家的意见；第三次、第四次会议是在《纲要》征求意见阶段召开，听取专家的意见。

专家委员会的开会形式，一般是首先是学习材料，其次是进行分组讨论，对《纲要》（征求意见稿）提出意见，同时专家们还会在阶段性规划文本上直接修改，也有部分专家会以文章的形式专门提出书面意见，而国家发改委会对这些意见进行汇总和研究，考虑是否加以吸纳。

国务院议事规则明确规定：提请国务院研究决定的重大事项，需要 “经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证”。这表明专家论证已经成为重大决策的法定程序。2011年2月召开的国家发展规划专家委员会会议除了提出意见之外，更重要的任务是起草“十二五”规划的专家论证报告。根据“十二五”规划专家委员胡鞍钢教授介绍：起草过程为由国家宏观经济研究院常务副院长王一鸣起草论证报告初稿，专家委员会反复讨论初稿，而国家发改委人员根据专家委员会意见反复修改，最后形成的论证报告实际上和初稿基本上完全不同了，会议形成的专家论证报告，随规划纲要草案稿一起上报送审，为增强科学性提供强有力支撑。

万名专家参与“十二五”规划政策研究

大量的研究机构参与了“十二五”规划的政策研究，堪称世界最大规模的政策研究，2008年11月6日国家发改委启动前期课题研究，同一重大题目就包含了8个领域的39个题目。

“十二五”规划前期重大问题委托形式有两种，一是直接委托研究，有7个研究机构；二是向全社会进行公开招标，共有60个研究机构选题入选。入选的机构主要是政府下属的研究机构、学术机构，也有2家独立协会性质研究机构以及1家跨国企业。国内67个机构，政治、经济、文化、社会等方面1万多名专家参与研究，充分听取社会各界意见和建议，最后形成500万字的研究报告。

在国家发改委组织开展前期重大课题研究的同时，中央财经领导小组办公室同时也委托开展重大课题研究，包括国家行政学院以及国外的一些研究机构参与了研究。

研究机构提供的前期课题研究成果，为规划编制起草所涉及到的重大问题提供了第三方的、专业化的视角，成为规划编制科学化的重要内容。

由于“十二五”规划编制的议程已经固定化，这也相当于打开了一个巨大的政策讨论机会的窗口，研究机构在这一期间纷纷通过召开论坛、座谈会、专题研究等形式展开公共政策讨论，形成了一种政策舆论氛围。例如，2010年的中国发展论坛、中国宏观经济学会年会等重要的政策讨论会都纷纷以“十二五”规划编制为主题，这一时期形成了大量关于“十二五”规划的文章。

从参与环节来看，专家的参与主要是在“集思广益”决策过程的“一头一尾”环节，中间部分参与比较少。前期的屈群策阶段，研究机构提供的研究成果为起草人员提供了思路启发，和厘清一些问题的认识；在征求意见阶段，学者提出修改建议，对规划的质量进行评估与论证。这两个环节也是研究机构提出政策建议的活跃期。