湖北日报讯 卢现祥
胡锦涛总书记在“7.23”重要讲话中强调，深入贯彻落实科学发展观仍然是一项长期艰巨的任务，面临着一系列极具挑战性的矛盾和困难。我们必须以更加坚定的决心、更加有力的举措和更加完善的制度来贯彻落实科学发展观，真正把科学发展观转化为推动经济社会又好又快发展的强大力量。这三个“更加”构成了深入落实科学发展观的整个体系。这其中最关键的是以完善的制度保障科学发展观的落实。
一
为什么说落实科学发展观的关键是要有完善的制度作保障？从观念上更加坚定地树立科学发展观是我们落实科学发展观的前提。如胡总书记所说，“我们之所以能取得这样的历史性成就和进步，最重要的就是坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想为指导，勇于推进实践基础上的理论创新，形成和贯彻了科学发展观，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化提供了有力的理论指导。”一个国家不同的发展观必然导致不同的发展结果。采取更加有力的举措是我们落实科学发展观的重要保障。深入贯彻落实科学发展观的关键是进一步完善制度。要使我们的发展全面步入科学发展的轨道，要使科学发展的理念在我国社会全面生根，仅有举措还不够，还需要有完善的制度。有制度保障了，科学发展观才可变为人们自觉的行为。制度可以约束人，制度也可以改变人。有利于科学发展的制度才能真正带来科学的发展、可持续的发展。
二
制度是约束人们行为的规则。按照诺思的定义，制度包括非正式制度、正式制度及其实施机制。完善落实科学发展观的制度也包括三个方面，一是在非正式制度层面落实科学发展观；二是在正式制度层面落实科学发展观；三是与科学发展观相关的正式制度与非正式制度的实施机制。这三者是相互联系、相互制约的，并构成科学发展观的制度体系。
一是从非正式制度层面看落实科学发展观。非正式制度是指习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念、意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则。从制度层面看，要在人们的信念、价值观、习惯及意识形态中溶入科学发展观是一个长期的过程。这也是为什么说深入贯彻落实科学发展观仍然是一项长期艰巨的任务的原因之一。从表面上看，一些干部虽然认可了科学发展观，但在落实中去却不坚决，没有按科学发展观去指导自己的行动。认识与行动还是两张皮。从非正式约束层面强化科学发展观就是要在党员干部中用科学发展观代替传统的、落后的发展观。在非正式制度中，意识形态处于核心地位。因为它不仅可以蕴涵价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习性，而且还可以在形式上构成某种正式制度安排的“先验”模式。对于一个勇于创新的国家来讲，意识形态有可能取得优势地位或以“指导思想”的形式构成正式制度安排的“理论基础”和最高准则。科学发展观是我国意识形态的重要组成部分，在意识形态中具有优势地位；科学发展观是有利于科学发展的正式制度安排的理论基础，也是我国正式制度安排的“先验”模式。
二是从正式制度层面看落实科学发展观。正式制度是人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成一种等级结构，如宪法、成文法、不成文法、特殊的细则等，它们共同约束着人们的行为。科学发展观是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现。现在及今后相当长的时期内我们要把科学发展观变成我们的政策、规则、条例等。我们要用科学发展观去检验我们现行的政策、规则和条例等是否符合科学发展的要求。我国正处于全面建设小康社会的关键时期和加快转变经济发展方式的攻坚时期，新旧体制的摩擦和矛盾依然存在，发展中不协调、不平衡、不可持续问题更为突出。同时，自2008年美国金融危机以来，世界经济发展的不确定性和经济结构调整的大趋势也使得发展的外部环境更趋复杂。我们所面临的这些问题要通过制度创新去解决，要用制度来落实科学发展观。没有制度靠拍脑袋搞发展已经不行了。我们要实现政治与经济的协调发展，这其中关键是制度。制度是理解政治与经济之间的关系以及这种相互关系对经济发展之影响的关键因素。中国特色社会主义制度，是当代中国发展进步的根本制度保障，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势。我们要落实科学发展观，就必须上升到制度层面上来，建立更加完善的有利于落实科学发展观的制度。
三是从实施机制看落实科学发展观。制度构成的第三个部分是实施机制。一个制度，不管它是正式的还是非正式的，在其形成之后都面临实施问题。在现实中，制度的实施几乎总是由第三方进行的。实施机制在落实科学发展观的过程中非常重要。我们制定一些正式条文并不难，难的是如何有效实施。从制度功能实现角度看，光有科学发展的规则，没有执行机制，有利于科学发展的制度是不完整的。而有利于科学发展的制度的执行规则，则主要表现为激励性。让行为主体感觉到，执行制度虽然使自己付出了一定的成本，但是比较起来，收益还是大于成本，执行制度是划算的，从而产生执行制度的正效应。制度执行机制另一个主要方面在对违规行为的惩罚上，要使违规者的违规成本大于违规所得，从而使违规变得不划算。无论我们是建立有利于科学发展的正式制度，还是有利于科学发展的非正式制度，其最难的就是如何实施及其实施机制的建立。为什么我们现实生活中有时会出现违背科学发展观的事情？这有两种可能，一是缺乏相应的制度约束，二是有相关的制度，但缺乏实施机制。因此，我们要重视科学发展观的制度和实施机制的建立及其实施。只要有了与科学发展观配套的制度体系，我们才能真正做到科学发展、可持续发展。
（作者系中南财经政法大学经济学院教授、博导）
（作者： 编辑：卢现祥）
